정부 조직법 통과 이후

유보통합 진행과정에 대한 제언 

< 현재 상황>

○ 유보통합 과정이 지지부진해 보인다.

- 교육감들은 유보통합의 연기를 주장했다. 교육감협의회에서 서울, 경기, 인천 등 수도권 교육감들이 유보통합 과정을 2년 연기하자고 제안했다. 이들은 ‘지방교육자치에 관한 법률’과 ‘지방 교육재정 교부금법’ 등 관련 법령 개정을 연기하고 교육청으로 보육 업무를 이양하는 것 역시 연기하자고 제안했다.

- 원래 교육부와 추진단의 일정에 따르면 올해 ‘지방 교육자치에 관한 법률’을 개정하여 교육감이 보육 업무를 담당할 수 있도록 하고, ‘지방 교육재정 교부금법’을 개정하여 시도의 보육예산을 교육청으로 넘기는 기준을 만들기로 되어 있었다.

- 이를 위해 각 시도별로 교육청과 시도청이 협의기구를 만들어서 공무원 정원 이관과 재정 이관, 업무의 이관을 위한 논의를 하도록 되어 있다. 그런데 실제로 각 시도별 협의에 진전이 없다는 이야기가 많다.

- 각 시도에서는 정원과 재정의 이관에 대한 중앙정부의 기준이 마련되어야 한다고 요구하고 있다. 그러나 양측의 협의는 지지부진한 상태다. 이렇게 된 원인은 앞에서 지적했듯이 중앙정부의 기준이 마련되어 있지 않다는 점과 시도교육청의 업무를 넘겨받고자 하는 의지, 시도청의 재정 등을 제대로 넘기려 하지 않는 미온적 태도 등이 엉켜있기 때문이다.

○ 시도청은 보육재정 이관을 거부하는 입장이다.

- 각 시도청에서는 국고에 대응하여 지출했던 보육 예산과 각 시도, 시군구에서 별도로 지출했던 특수시책 사업비의 이관이 어렵다는 주장을 하고 있다. 겉으로는 교육부와 교육청이 지방 교육재정 교부금을 활용해서 보육사업을 하라고 말한다. 

- 원래 보육사업이 이관되면 해당 사업을 했던 재정 역시 이관하는 것이 원칙이다. 그런데 중앙 정부가 기준이 없는 상태에서 ‘각 시도별로 협의를 하라’고 지침을 내려보냈으니 각 시도의 보육과 예산 담당자들은 ‘돈 없다’는 공동 입장을 표명하고 있는 것이다.

○ 교육청으로서는 보육사업을 감당할 수 있을까 하는 주저함이 역력하다.

- 유보통합 업무는 교육청 대부분 유아 담당 장학관과 장학사들이 맡고 있는데, 이들은 행정, 재정, 정원 등 유보통합의 핵심적인 논의사항에 대해서 전문가가 아니다.

- 아울러 공립 유치원 교사 출신인 전문직들은 유보통합에 대한 적극적인 업무 의지를 갖기 힘들다. 따라서 각 시도의 유보통합 업무의 진행 속도가 느리다.

< 이 상황을 어떻게 돌파해낼까? >

내년(2025년) 보육 업무의 교육청 이관이 제대로 진행되기 위해서는 현재 상황을 냉정하게 살피는 일과 교육청과 시도청의 각 처지와 상황을 감안해서 양측이 모두 받아들일 수 있는 방안을 마련하는 일을 진행해야 한다.

첫째, 보육업무가 교육부로 넘어오는 6월 말부터 각 시도와 시도교육청의 행정통합 준비에 대해서 교육부(추진단)가 직접 장악하고 체계적으로 지원할 필요가 있다. 각 시도교육청에서도 유아교육 담당자가 아닌 기획과 재정 등을 담당하는 일반행정 책임자가 유보통합 업무를 맡도록 해야 한다.

둘째, 지금처럼 시도와 교육청이 ‘협의’를 통해서 재정과 정원을 이관하도록 하는 것이 아니라 중앙정부가 직접 이관의 기준을 만들고 이를 법제화하는 방식으로 진행하는 것이 필요하다.

중앙단위의 기준과 이를 제도화하는 법제화가 필요한 이유는 안정적인 재정을 마련할 수 있고, 전국적으로 통일된 기준을 마련할 수 있으며, 교육청과 시도청 간의 불협화음을 줄일 수 있기 때문이다.

셋째, 재정에 대하여 중앙에서 기준을 만들어서 법제화할 때 고려할 사항은 다음과 같다. 

- 교육청이 당장 교부금에서 보육재정을 감당하기 어려운 점을 감안해야 한다.

- 시도청은 업무 이관 이후 기한 없이 재정을 감당하기 어려워하고 있다는 점을 고려해야 한다. 

- 따라서 시도에서 부담했던 보육재정은 일정 기간 현행 유지하되, 이후에는 점차 감액해서 궁극적으로는 재정 부담을 시도교육청이 맡도록 하는 방안을 마련하는 것이 합리적이다. 일반지자체가 부담했던 시책사업비 역시 일정 기간 현행 유지 후 지방자치 단체가 자율적으로 부담하도록 하는 방안이 합리적이라고 생각한다.

○ 재정 이관 법제화 방안

- ‘지방 교육재정 교부금법’의 법정 전입금이나 특례조항을 통해서 현재 각 시도의 국고 대응 보육 재정을 교육청으로 전출하도록 할 수 있다.

- 추진단의 그동안 발언을 보면, 각 시도가 협의를 통해서 재정 이관을 해야 하는 것처럼 이해될 가능성이 높다. 논점은 두 가지다. 하나는 중앙정부가 교부한 보육예산에 대응해서 각 시도가 부담했던 지방 자체 재정을 제대로 교육청으로 이관할 수 있는가에 대한 사항이 있고, 또 하나는 기초자치단체에서 자체적으로 지원하는 ‘특수시책 사업비’ 재정이다.

- 그동안 지방자치단체가 교육청으로 전출했던 재정은 ‘지방 교육재정 교부금법 제11조 2항’의 법정 전입금과 ‘제11조 8항’의 교육경비 보조금, 그리고 ‘제11조 9항’의 비법정 전입금으로 나뉜다. 여기에 고등학교 무상교육경비를 위해서 ‘제14조’에 무상 교육경비 부담 특례규정이 있다.

- 유보통합의 과정에서 지자체 재정을 교육청으로 이관하는 방법은 법정 전입금의 형태와 비법정 전입금의 형태, 또는 무상교육처럼 특례규정을 만드는 방법이 있다. 여기서 법정 전입금이나 특례규정의 방식은 이관하는 재정의 기준을 정하고 이를 법에 기술해서 해마다 별도의 협의 없이 정해진 재정을 이관하도록 하는 것이다.

- 만일 시도와 시도교육청이 협의해서 이관액을 정하도록 할 경우, 비법정 전입금의 형태로 이관하는 것이다. 이것은 각 시도마다 이관액이 다를 수 있고, 해마다 협상을 해야 하는 문제가 있다. 채택하기 어려운 방안이다.

- 재정 이관 기준은 현재 각 시도가 부담하고 있는 재정 규모를 유지하기 위한 기준을 정하고, 이 기준을 법률에 기술하도록 한다. 예를 들어 “직전 연도의 어린이집 취원 영유아 수에 표준보육비를 곱한 금액의 1/2”과 같이 기준을 정해서 법률에 기술한다면 이관하는 재정 규모가 예측 가능하고, 이것이 전국 각 시도에 공통으로 적용됨으로써 분쟁을 예방할 수 있으며, 지속성을 유지할 수 있는 방안이다.

- 기초자치단체의 특수시책 사업비 역시 ‘지방 교육재정 교부금법 제11조 8항’의 교육경비 보조금의 형태로 지원할 수 있도록 하되, 부칙 등에 그 규모를 일정 기간(3년 또는 5년) 유지할 수 있도록 하는 내용을 넣을 수 있다.

- 지방 교육재정 교부금법에 ‘제15조(유보통합에 따른 재정통합 특례’ 조항을 신설해서 재정통합에 대한 기준과 시한 등을 규정할 수 있다.

제14조(고등학교 등의 무상교육 경비 부담에 관한 특례)

① 국가는 「초·중등교육법」 제10조의2에 따른 고등학교 등의 무상교육에 필요한 비용 중 1,000분의 475에 해당하는 금액을 제3조제4항에 따라 따로 증액 교부하여야 한다.

② 시·도 및 시·군·구는 「초·중등교육법」 제10조의2에 따른 고등학교 등의 무상교육에 필요한 비용 중 1,000분의 50에 해당하는 금액을 대통령령으로 정하는 바에 따라 교육비 특별회계로 전출하여야 한다.

[법률 제16673호(2019. 12. 3.) 제14조의 개정 규정은 같은 법 부칙 제2조의 규정에 의하여 2020년 1월 1일부터 2024년 12월 31일까지 유효함] 

부 칙 <법률 제16673호, 2019. 12. 3.> 

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.

제2조(유효기간) 제14조의 개정규정은 2020년 1월 1일부터 2024년 12월 31일까지 효력을 가진다.

○ 세종특별자치시 우선 실시를 통한 안정적 행정통합 방안

- 의의 :

각 시도교육청이 보육업무 이관에 대한 준비 부족과 경험 부족에 대한 부담감으로 행정통합의 연기를 주장하고 있는 상황에서 시범 실시를 통해 시행착오를 줄이고, 준비시간을 확보하도록 하여 안정적인 행정통합을 이룰 수 있도록 함

- 왜 세종특별자치시인가?

세종특별자치시는 구조적으로 매우 단순하다.

첫째, 세종특별자치시에는 교육지원청이 없이 모두 교육청 본청에서 기획과 집행을 담당하고 있다. 따라서 행정통합 전반의 업무를 본청이 직접 장악하고 집행이 가능하다. 아울러 규모 역시 경기도의 기초 자치 단위보다 작다. 따라서 광역 단위의 행정통합을 작은 중소도시 규모에서 실시해 볼 수 있는 적당한 규모다.

둘째, 세종특별자치시의 유치원은 공립 단설 유치원으로 구성되어 있고, 사립은 조치원의 작은 유치원 두 개뿐이다. 따라서 유보행정통합에서 교육청의 장악력이 다른 곳보다 매우 높다.

셋째, 세종특별자치시와 세종특별자치시 교육청은 협업한 경험이 많다. 2012년 개청 이후 12년 동안 무상급식에 대한 지원, 행복교육지원센터를 공동 운영한 경험 등 일반행정과 교육행정이 협업을 해온 경험이 많다.

넷째, 세종특별자치시 구역 안에 교육부가 있다. 따라서 행정통합 시범 실시과정에서 교육부와 세종특별자치시, 세종특별자치시 교육청이 긴밀하게 협력할 수 있다.

다섯째, 세종특별자치시는 특별자치시로서 타 시도와 달리 특례 적용이 가능한 곳이다. 따라서 별도로 제도 운영에 대한 기반이 갖추어져 있다.

- 시범 실시 방법

우선 ‘지방교육자치에 관한 법률’을 개정해서 교육감의 업무에 보육 업무를 포함시키는 개정을 할 때 부칙 등에서 실시 시기를 규정해 세종특별자치시를 우선 실시지역으로 지정할 수 있다.

▶ 현행

제18조(교육감) ① 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다. 

▶개정

제18조(교육감) ① 시·도의 교육·학예와 보육에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다.

또는 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’에 보육업무를 교육감의 업무로 특례규정을 두는 방법도 있다. 그러나 ‘지방교육자치에 관한 법률’을 개정하면서 특례 규정을 두는 편이 효과적이다.

- 시범 실시와 재정

세종특별자치시 유보행정통합 우선 실시에 따른 재정통합은 ‘지방 교육재정 교부금법’을 ‘지방교육 자치에 관한 법률’과 함께 개정해서 재정통합의 근거를 마련하고, ‘지방 교육재정 교부금법’에도 세종시 우선 적용 부칙을 넣어서 세종시부터 재정통합을 하도록 하는 방안이 있다.

만일 우선 실시 이전까지 재정통합에 필요한 법령 개정이 이루어지지 않는다면, 현행 ‘지방 교육재정 교부금법 제11조 제9항’의 규정(⑨ 시·도 및 시·군·자치구는 관할구역의 교육·학예 진흥을 위하여 제2항 및 제8항 외에 별도 경비를 교육비 특별회계로 전출할 수 있다.)에 따라 세종시와 교육청이 협의해서 보육 관련 재정을 교육청으로 이관하는 절차를 밟도록 할 수도 있다.

- 기대 효과

첫째, 행정통합 과정에서 제기되는 각종 의문점이나 문제 상황을 작은 단위에서 교육청과 시청, 그리고 교육부가 직접 들여다보면서 해법을 모색할 수 있다. 구조가 간단하고, 규모가 적으면서도 광역 단위로 시범 실시하는 것이므로 앞으로 일어날 수 있는 문제들을 모두 포괄하면서 해법을 찾을 수 있어서 이후 다른 지역으로 확대 실시하기가 쉽다.

둘째, 올 12월 정기국회에서 교육청으로 행정을 이관하는 ‘지방교육자치에 관한 법률’이 개정된다고 하더라도 바로 1월 1일부터 행정 이관을 하기는 쉽지 않다. 그렇다고 막연하게 실시 시기를 연기하는 것은 더욱 옳지 않다. 2025년부터 지역교육청으로 보육업무를 이관한다는 것은 매우 중요한 결정이다. 따라서 세종시부터 행정통합을 진행하면서 다른 시도에서 준비를 한다면 행정통합 시작은 2025년이 될 것이고, 행정통합의 완성은 2026년으로 잡을 수 있는 것이다.

< 결 론 >

첫째, 윤석열 정부는 정책의 목표를 유보 행정통합의 완성과 안정화에 두는 것이 필요하다. 사실 유보통합에서 행정통합을 통해 현황과 문제를 파악하고, 우선 가능한 격차를 해소하며, 이를 통해서 이후 통합모델의 설정과 안전한 통합으로 나아갈 수 있는 기반을 마련하는 것은 유보통합의 가장 중요한 단계라 할 수 있다.

행정통합을 안정화하는 것은 쉬운 일이 아니다. 수십 년 동안 다른 부처에서 관리해 온 영유아 100만명과 보육시설을 교육행정이 맡는다는 것은 쉬운 일이 아니다. 따라서 윤석열 정부가 이후 3년 동안 행정통합의 완성과 안정화를 이룬다면 이는 충분한 역사적 평가를 받을 수 있는 일이다.

둘째, 재정통합에서 시도교육청과 시도가 서로의 상황을 인정하고, 이를 해결하기 위한 합리적인 방안을 마련할 필요가 있다. 앞에서 제시한 재정통합 방안 등이 이를 고려한 것으로써 정부와 국회가 입법과정에서 반영해 주기를 기대한다.

셋째, 유보 행정통합 우선 실시방안은 각 시도교육청의 상황을 고려한 제안이다. 지금 통합모델을 적용한 시범 유치원과 어린이집 운영은 교육부와 교육청이 기존에 실시했던 연구 학교 사업과 비슷하다. 여기서 얻을 수 있는 것은 크지 않다. 이보다 광역 단위의 행정통합 우선 실시를 통해서 행정통합의 발걸음을 미루지 않도록 하는 것이 중요하다.

넷째, 지금 추진단이 몰두하고 있는 통합모델은 행정통합 이후 각 시도교육청에서 함께 모색하고 완성하는 것이 바람직하다. 통합모델에 대한 추상적 논의를 진행하는 것보다는 행정통합 이후 각 시도에서 충분한 논의를 통해 각 지역에 적합한 통합모델을 현장과 함께 찾아가는 것이 더 효과적이고 안정적일 수 있다.

이상 답보 상태인 유보 행정통합에 대해 제안을 통해 도움을 주고자 한다.

송대헌 (정책 자문위원)